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全球食品安全治理的理念和路径
来源: 学习时报     日期: 2017-08-21

  食品是人类生存和发展的基本物质基础,食品安全是当今世界各国面临的共同难题。联合国2030可持续发展目标指出,“到2030年消除饥饿,确保所有人特别是穷人和弱势群体,全年都享有安全、营养和充足的食物”。我国是食品消费和进出口大国,必须积极参与全球食品安全治理,为构建人类命运共同体贡献力量。

  全球食品安全不均衡格局

  根据联合国粮农组织数据,2016年全球谷物产量为25.7亿吨。与此同时,全球食品贸易总额已达数万亿美元。在变动的国际政治经济格局中,发达国家与发展中国家权力和财富分配严重不均,这一格局决定了全球食品安全状况不均衡的基本面。

  20世纪90年代以来,随着全球食品生产物流消费模式的转变,食源性疾病在各国频繁爆发,并迅速跨国界传播,不同程度上引发全球食品安全危机。世界卫生组织估算的“全球食源性疾病负担分布”显示:在每10万人口中,欧盟、北美等发达国家和地区食源性疾病损失约为50伤残调整生命年(是指从发病到死亡所损失的全部健康生命年,英文简称DALYs),东南亚和南美洲大部分国家为300伤残调整生命年,这一数值在撒哈拉沙漠以南非洲国家则高达1000多。该结论与英国《经济学人》杂志每年发布的“全球食品安全指数”基本一致,具有较高信度。值得注意的是,我国在上述排名中总体位列全球40名左右,高于人均国民生产总值的排名。

  有研究表明,食品安全问题的出现和特征,与所在国家和地区工业化、城镇化进程态势密不可分,因此各国食品安全面临的主要矛盾各异。例如,工业化程度较低的非洲国家主要面临的食品安全风险来自新鲜食物腐烂变质和不干净的街头食品,属于传统的食品卫生洁净问题。而处于高速工业化进程中的新兴经济体如巴西、印度等,其面临的食品安全风险主要源自农业投入品的过度使用和环境污染。欧美发达国家逐渐步入后工业化社会,消费者则更关注食品新原料、新工艺、新方法带来的不确定安全风险,如转基因食品、纳米食品。这种差异性加剧了全球食品安全治理难度。

  主权国家监管制度碎片化

  从概念上说,全球食品安全治理是主权国家、国际组织和跨国公司等主体为应对食品安全挑战,通过谈判、协调与妥协等方式进行合作,以稳定国际食品供应链秩序,进而保障全球食品安全的过程。这其中,食品贸易全球化与各主权国家监管制度“碎片化”之间的结构性矛盾,决定了政府监管部门在其中扮演的基础性角色。

  由于各国文化习俗差异,经济社会发展水平不同,食品安全立法和监管体系千差万别。加之食品产业涉及“从农田到餐桌”的长链条,一国监管部门往往难以控制全链条各环节风险。随着食品供应链不断超越国界,仅仅依靠消费环节末端治理无法破解全球化时代的食品安全困境。例如2013年的马肉风波,就凸显出欧盟虽有共同市场却没有统一监管的困局。因此必须加强监管基础设施建设,强化全过程控制,实现风险治理关口前移。具体包括构建各国监管信息互通平台,形成相互协调的食品安全标准体系和认证体系,加强国际化监管人员队伍建设,等等。

  典型案例便是跨境食品电商监管。随着互联网技术进步,跨境网购在全球兴起,消费者不出国门便能购买到各国特色食品。传统货物贸易需经国境检验检疫部门严格监管,质量安全总体上有保障。然而,通过国际快递等渠道入境的食品大多游离于监管之外,在分装、存储、运输、投递过程中还容易遭遇“二次污染”。一些食品物流运输过程长且环节多,有些还需要特定的温度和湿度条件,如果快递服务公司专业技术水平不足,很可能影响食品安全。这就要求协调不同国家食品进出口监管政策,或是在食品出境前把好检验检疫关,或是允许食品进口国将监管触角向生产环节延伸。事实上,一些货物贸易繁荣的国家已经开始在国外设置监管派驻机构。

  国际组织的协调机制和平台作用

  世界贸易组织、世界卫生组织、联合国粮农组织、联合国环境规划署等国际组织,在全球食品安全治理中发挥着重要作用。它们通过签订国际条约、国际协议等正式的国际法文件,或者发布指南、指导原则、建议、决议等国际软法文件,创新全球食品安全治理手段与治理方式,构建起多层次、全方位和全过程的全球食品安全治理网络。

  国际组织在食品安全治理中具体发挥的作用包括:一是对全球食品安全状况及相关信息的收集、评估与研判;二是组织全球食品安全监管政策论坛,建构治理主体之间的合作框架,并发挥协调功能;三是促进多边食品安全协议的遵守和履行,应对具体的食品安全危机如打击跨国制假售假团伙;四是筹集和分配食品安全治理资源,尤其是风险评估、风险监测等信息共享;五是调解和仲裁双边、多边食品安全治理冲突。

  例如世界卫生组织2005年颁布的《国际卫生条例》规定,各国应通过国际食品安全管理机构网络和条例缔约国国家联络点,向世界卫生组织及时通报食源性疾病的爆发情况,并在世界卫生组织的牵头下利用其提供的平台进行食源性疾病的信息交流、情报共享和技术援助,以提高国际社会应对食源性疾病的能力。

  跨国公司参与食品安全共治

  作为全球治理中的重要角色,跨国公司基于商业利益和企业社会责任积极参与食品安全共治。2000年5月,主要来自欧盟的跨国食品零售商、生产商、服务提供商以及食品安全专家提出了“全球食品安全倡议”,家乐福、沃尔玛等大型跨国连锁超市都参与其中。该倡议属于国际性行业合作促进组织,以食品安全为核心原则,倡导“一次认证,全球承认”。倡议的主要目标是改进食品供应链效能,从而保护全球消费者利益并增强其消费信心。会员企业在采购食品时一般要求供货方获得全球公认的10种认证之一,凭此即可免除采购方审核或国外认证程序,从而降低贸易成本。目前该组织已逐步扩展到全世界,会员企业贸易额约占全球食品贸易总额的65%,相关认证也成为国际主流食品贸易市场的准入门槛和技术壁垒。

  此外,一些发达国家还支持跨国公司参与全球食品安全治理。如农牧业发达的澳大利亚、新西兰等国政府积极鼓励食品企业采取设立境外办事处和技术中心等多种方式“走出去”,支持其开展对目标国法律、政策、标准、贸易规则等研究和服务。本国资源相对匮乏的国家如日本,则支持加工企业到海外建立粮油、乳制品、肉制品等重要食品原料基地,并鼓励有实力的企业通过并购、合资等方式进入海外食品加工和研发领域,拓展营销网络,深度融入全球食品产业链。这种产业政策与监管政策相结合的方式,有效兼容了食品产业发展与食品安全治理的双重目标。

  我国正在大力推进“一带一路”建设,必须在提升国内食品安全治理水平的同时,从战略高度重视全球食品安全治理。因此,借鉴上述经验具有现实而深远的意义。(作者:叶岚)

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